pembatalan sertipikat hak milik yang menjadi objek hak tanggungan

ANDI SUFIARMA, KANTOR PERTANAHAN KABUPATEN MAROS

Negara kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Undang-undang Dasar 1945 adalah negara hukum (konstitusional) yang memberikan jaminan dan memberikan perlindungan atas hak-hak warga negaranya, antara lain hak warga negara untuk mendapatkan, mempunyai dan menikmati hak milik termasuk hak milik atas tanah.

Tanah menempati posisi yang sangat penting dalam pembangunan. Oleh karena itu, tanah kemudian ditempatkan sebagai modal bagi pembangunan. Sebagai modal yang sangat penting dalam pembangunan maka kompleksnya masalah pertanahan dapat menghambat proses pembangunan yang sedang berjalan. Untuk menghindari hambatan-hambatan yang kemungkinan timbul maka salah satu langkah yang dilakukan adalah pembaruan hukum pertanahan nasional.

Salah satu upaya pembaharuan hukum pertanahan nasional yang dilakukan adalah dengan lahirnya UU No. 4 Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan atas Tanah Beserta Benda-Benda yang Berkaitan Dengan Tanah yang dikenal dengan Undang-Undang Hak Tanggungan (UUHT) . Lahirnya Undang-undang Hak Tanggungan menunjukkan bahwa lembaga jaminan atas tanah juga mengalami unifikasi karena sebelum lahirnya Undang-undang Hak tanggungan terdapat dualisme hukum jaminan atas tanah di Indonesia. Dualisme yang dimaksud adalah keberadaan hipotik sebagai lembaga yang berasal dari hukum tanah barat dan credietverband sebagai lembaga yang berasal dari hukum adat.

Undang-undang Hak Tanggungan merupakan pelaksanaan Pasal 51 Undang-undang No.5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), sehingga hak tanggungan dapat dibebankan pada Hak Milik, Hak Guna Usaha dan Hak Guna Bangunan dan hak pakai0 sebagai hak yang wajib didaftar dan menurut sifatnya dapat dipindahtangankan. Pada awalnya, hak pakai dalam UUPA tidak ditunjuk sebagai objek hak tanggungan karena hak pakai tidak termasuk dalam hak-hak yang wajib didaftarkan sehingga tidak memenuhi asas publisitas untuk dapat dijadikan jaminan utang namun dalam perkembangan UUHT, hak pakai atas tanah negara pun dapat didaftarkan dan hak pakai yang didaftarkan itu menurut sifat dan kenyataannya dapat dipindahtangankan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 40 tahun 1996 tentang Hak Guna usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai atas Tanah serta Peraturan pemerintah No. 41 tahun 1996 tentang Pemilikan Tempat Tinggal atau Hunian oleh Orang Asing yang berkedudukan di Indonesia.

Lembaga perbankan cenderung lebih menerima jaminan kebendaan karena merupakan jaminan yang paling menguntungkan kreditor oleh karena di dalam perjanjian penjaminan ditentukan bahwa benda tertentu yang diikat perjanjian dan objek jaminan yang diutamakan adalah tanah sebab nilai tanah tidak pernah berkurang. Hak tanggungan merupakan salah satu jenis hak kebendaan yang bersifat terbatas, yang hanya memberikan kewenangan kepada pemegang haknya untuk memperoleh pelunasan piutangnya secara mendahulu dari kreditor-kreditor lainnya (Kartini Muljadi dan Gunawan Widjaya, 2004 : 9).

Hak tanggungan merupakan jaminan atas tanah yang memberi kedudukan diutamakan kepada kreditor tertentu terhadap kreditor-kreditor lainnya. Maksud dari kreditor diutamakan dari kreditor lainnya yaitu apabila debitor cidera janji, kreditor pemegang hak tanggungan dapat menjual barang agunan melalui pelelangan umum untuk pelunasan utang debitor. Kedudukan diutamakan tersebut tentu tidak mempengaruhi pelunasan utang debitor terhadap kreditor-kreditor lainnya (M. Djafar, 2001 : 43). Hukum mengenai perkreditan modern yang dijamin dengan hak tanggungan mengatur perjanjian dan hubungan utang-piutang tertentu antara kreditor dan debitor, yang meliputi hak kreditor untuk menjual lelang harta kekayaan tertentu yang ditunjuk secara khusus sebagai jaminan (objek hak tanggungan) dan mengambil pelunasan piutangnya dari hasil penjualan tersebut jika debitor cidera janji. Kreditor pemegang hak tanggungan mempunyai hak mendahulu daripada kreditor-kreditor yang lain (“droit de preference”) untuk mengambil pelunasan dari penjualan tersebut. Kemudian hak tanggungan juga tetap membebani objek hak tanggungan ditangan siapapun benda itu berada, ini berarti bahwa kreditor pemegang hak tanggungan tetap berhak menjual lelang benda tersebut, biarpun sudah dipindahkan haknya kepada pihak lain (“droit de suite”) (Boedi Harsono, 1999 : 402).

Ciri paling pokok dari hak tanggungan yaitu droit de suite menyebabkan pemegang hak tanggungan sangat dilindungi. Ke tangan siapapun kebendaan tersebut beralih, pemilik dengan hak kebendaan tersebut berhak untuk menuntut kembali dengan atau tanpa disertai ganti rugi. Ciri droit de suite ini dapat ditemukan dalam ketentuan Pasal 7 Undang-undang Hak Tanggungan yang menyatakan bahwa “Hak Tanggungan tetap mengikuti objeknya dalam tangan siapapun objek tersebut berada”.

Dalam pelaksanaan perjanjian kredit dengan jaminan hak tanggungan, sering timbul masalah yang dapat merugikan salah satu atau kedua belah pihak, salah satunya adalah pembatalan sertipikat hak atas tanah yang sedang menjadi objek hak tanggungan.
Pembatalan sertipikat tersebut terjadi karena adanya gugatan dari pihak lain terhadap sertipikat yang sedang menjadi objek hak tanggungan dan diputuskan oleh pengadilan bahwa pihak penggugat menjadi pemilik sah atas tanah tersebut sehingga hak pemilik lama dinyatakan hapus. Terjadinya pembatalan sertipikat hak atas tanah yang sedang menjadi objek hak tanggungan tentu saja berakibat pada perjanjian kredit dengan jaminan hak tanggungan antara kreditor dan debitor. Pembatalan sertipikat hak milik baik karena cacat prosedur maupun cacat yuridis menyebabkan terjadinya perubahan status tanah yang sedang menjadi objek hak tanggungan dan hapusnya hak dari pemilik sertipikat yang dibatalkan.

Dalam Pasal 18 Undang-undang Hak Tanggungan disebutkan bahwa salah satu yang menyebabkan hak tanggungan hapus adalah hapusnya hak atas tanah yang dibebani hak tanggungan. Jika didasarkan pada ketentuan ini maka dengan adanya pembatalan sertipikat tanah yang sedang dijaminkan maka hapuslah hak dari debitor atas tanah tersebut dan ini berarti hak tanggungan pun terhapus. Masalah yang kemudian timbul adalah kedudukan perjanjian kredit antara debitor dan kreditor setelah hapusnya hak tanggungan akibat pembatalan sertipikat hak milik yang menjadi objek hak tanggungan.

Tanah yang menjadi objek hak tanggungan telah beralih ke pemilik baru, sementara pihak debitor (pemilik lama) belum melunasi utang pada kreditor. Kondisi ini menimbulkan ketidakpastian hukum bagi pihak pemilik baru dan bagi pihak bank sebagai kreditor. Di satu sisi, pihak pemilik baru memiliki dasar yang kuat yaitu Putusan Pengadilan namun di sisi lain pihak bank juga memiliki ikatan perjanjian dengan pemilik lama sehingga jika pihak bank menyerahkan sertipikat untuk dibatalkan dengan sendirinya tanah yang menjadi barang jaminan bukan lagi milik pemilik lama. Adanya ketidakpastian bagi pihak kreditor inilah yang menjadi suatu masalah dalam beberapa kasus pembatalan sertipikat hak milik .

Sertipikat hak atas tanah adalah suatu produk Pejabat Tata Usaha negara (TUN) sehingga atasnya berlaku ketentuan-ketentuan Hukum Administrasi Negara. Atas perbuatan hukum tersebut seseorang selaku pejabat TUN dapat saja melakukan perbuatan yang terlingkup sebagai perbuatan yang melawan hukum baik karena kesalahan (schuld) maupun akibat kelalaian menjalankan kewajiban hukumnya. Perbuatan yang salah atau lalai menghasilkan produk hukum sertipikat yang salah, baik kesalahan atas subjek hukum dalam sertipikat maupun kesalahan atas hukum dalam sertipikat tersebut. Kesalahan mana dapat terjadi dalam berbagai proses pendaftaran tanah. Kesalahan dalam pembuatan sertipikat bisa saja karena adanya unsur penipuan (bedrog), kesesatan (dwaling) dan atau paksaan (dwang), dalam pembuatan data fisik maupun data yuridis yang dibukukan dalam buku tanah. Dengan demikian sertipikat yang dihasilkan dapat berakibat batal demi hukum sedangkan bagi subjek yang melakukan hal tersebut dapat dikatakan telah melakukan perbuatan melanggar hukum (onrechtmatigedaad). Apabila perbuatan dilakukan oleh alat-alat perlengkapan negara/BPN maka perbuatan tersebut dapat dikategorikan sebagai onrechtmatige overheidsdaad empat syarat yang harus dipenuhi agar ketetapan dapat berlaku sebagai ketetapan sah, yaitu: atau penyalahgunaan kewenangan dari pejabat Tata Usaha Negara. ada

1) Ketetapan harus dibuat oleh alat yang berwenang (bevoegd) membuatnya.

2) Karena ketetapan suatu pernyataan kehendak (wilsverklaring), maka pembentukan kehendak itu tidak boleh memuat kekurangan yuridis (geen juridische gebreken in de wilsvorming).

3) Ketetapan harus diberi bentuk (vorm) yang ditetapkan dalam peraturan yang menjadi dasarnya dan pembuatnya harus juga memperhatikan cara (procedure) membuat ketetapan itu bilaman cara itu ditetapkan dengan tegas dalam peraturan dasar tersebut.

4) Isi dan tujuan ketetapan harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar.

apabila salah satu syarat tidak dipenuhi, maka ketetapan yang bersangkutan menjadi ketetapan yang tidak sah, misalnya: Ketetapan yang dibuat oleh organ atau pejabat yang berwenang (bevogd), ketetapan itu dibuat karena adanya penipuan (bedrag), ketetapan itu tidak menurut prosedur berdasarkan hukum (rechtmatige) dan ketetapan itu tidak memenuhi tujuan peraturan dasarnya (doelmatige) atau telah terjadi penyalahgunaan wewenang (detounament de pauvoir). Akibat adanya tindakan tersebut, maka terhadap sebuah sertipikat, dapat diajukan pembatalan. Pembatalan sertipikat yang asli sertipikatnya sedang menjadi jaminan hak tanggungan dapat menimbulkan kerugian bagi pihak bank yaitu :

a. Pihak Bank kehilangan barang jaminan yang dapat menimbulkan ketidakpastian bagi pihak bank terutama jika pihak debitor wanprestasi.

b. Pihak bank harus menempuh jalur atau upaya yang lebih berbelit yaitu melalui pengadilan.

c. Pihak bank mengalami kerugian dalam efisiensi dan efektifitas.

Timbulnya kerugian terhadap pihak bank menyebabkan berkurangnya perlindungan kepada pihak bank. Pihak Kantor Pertanahan pada dasarnya mengusahakan agar tidak terjadi persengketaan dan secara umum upaya yang dilakukan oleh pihak kantor Pertanahan untuk menghindari terjadinya sengketa pertanahan adalah :

a) Menganjurkan agar Pemegang Hak Atas Tanah mengusahakan tanahnya secara aktif;

b) Menganjurkan agar penguasaan tanah disesuaikan dengan kemampuan untuk memanfaatkan/ mengusahakan tanahnya secara seimbang;

c) Melakukan upaya penataan administrasi pertanahan;

d) Penelitian data fisik dan data yuridis tanah secara seksama;

e) Sebisa mungkin menyelesaikan masalah dengan damai.

fungsi dan peran Badan Pertanahan Nasional dalam penanganan masalah dan sengketa Hak Atas Tanah serta bentuk-bentuk penanganannya.

1. Menelaah dan mengolah data untuk menyelesaikan perkara di bidang pertanahan;

2. menampung gugatan-gugatan, menyiapkan bahan memori jawaban, memori/ kontrak memori banding, memori/ kontrak memori kasasi, memori/ kontrak memori peninjauan kembali atas perkara yang diajukan melalui peradilan terhadap perorangan dan badan hukum yang merugikan Negara;

3. Mengumpulkan data masalah dan sengketa pertanahan;

4. Menelaah dan menyiapkan konsep keputusan mengenai penyelesaian sengketa Hak Atas Tanah;

5. Menelaah dan menyiapkan konsep keputusan pembatalan Hak Atas Tanah kerena cacat administrasi dan berdasarkan kekuatan putusan peradilan;

6. Melaksanakan dokumentasi.

Adapun upaya Penanganan / penyelesaian sengketa Hak Atas Tanah adalah :

a) Sengketa pertanahan biasanya diketahui oleh Badan Pertanahan Nasional dengan adanya Pengaduan;

b) adanya pengaduan ditindaklanjuti dengan mengidentifikasi masalah untuk mengenali masalah tersebut menjadi kewenangan Badan Pertanahan Nasional atau kewenangan Instansi lainnya ;

c) Meneliti permasalahan yang menjadi kewenangan Badan Pertanahan Nasional, untuk membuktikan kebenaran pengaduan, serta menentukan apakah pengaduan yang bersangkutan beralasan untuk diproses lebih lanjut;

d) Jika hasil penelitian perlu ditindaklanjuti dengan pemeriksaan data fisik dan administrasi serta yuridis, maka Kepala Kantor dapat mengambil langkah-langkah pengamanan berupa pencegahan mutasi (status quo).

e) Jika permasalahan bersifat strategis, maka diperlukan pembentukan tim terpadu dari beberapa unit kerja, jika bersifat politis, sosial, ekonomis, maka tim melibatkan lembaga lain, seperti Dawan Perwakilan Rakyat, Departemen Dalam Negeri, Pemerintah Daerah dan Instansi terkait lainnya;

f) Tim akan menyusun laporan hasil penelitian untuk menjadi bahan rekomendasi penyelesaian.

Dalam upaya penyelesaian sengketa kemungkinan yang terjadi ada dua yaitu dapat diselesaikan oleh Badan Pertanahan Nasional atau tidak dapat diselesaikan sehingga pihak BPN menganjurkan pada pihak untuk mengajukan gugatan ke Pengadilan.Pengajuan gugatan dapat dilakukan ke Peradilan Umum dalam hal para pihak mencari kebenaran yuridis dari kepemilikan tanah dan ke Peradilan tata usaha negara dalam hal salah satu pihak keberatan atas penerbitan surat keputusan pemberian hak oleh pihak Kantor Pertanahan.

Pengajuan gugatan ke peradilan umum akan berujung pada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap mengenai kepemilikan tanah objek sengketa. Putusan tersebut dapat menjadi dasar bagi pihak yang memenangkan perkara untuk mengajukan permohonan pembatalan sertipikat. Demikian pula pengajuan gugatan ke Peradilan Tata Usaha Negara akan berujung pada putusan yang berkekuatan hukum tetap mengenai keabsahan suatu surat keputusan yang dibuat oleh pejabat yang berwenang dan dalam hal Peradilan Tata Usaha Negara memutuskan bahwa keputusan pejabat berwenang tidak sah maka pihak pemohon dapat mengajukan permohonan pembatalan sertipikat dengan dasar putusan pengadilan tersebut.

Sebagaimana telah dikemukakan pada bagian sebelumnya bahwa pembatalan sertipikat berakibat pada banyak pihak maka diperlukan adanya satu bentuk perlindungan terhadap pihak kreditor dalam hal sertipikat yang dijadikan jaminan hak tanggungan ternyata dibatalkan baik karena cacat yuridis maupun cacat prosedur.

pada dasarnya bentuk perlindungan terhadap pihak bank sebagai kreditor tidak hanya bisa dilakukan oleh Kantor Pertanahan setelah terjadinya pembatalan sertipikat namun jauh sebelumnya yaitu pada saat penerbitan sertipikat. Bentuk perlindungan yang dimaksud adalah pihak Kantor Pertanahan benar-benar cermat dalam melakukan penelitian fisik dan yuridis tanah sehingga sertipikat yang diterbitkan benar-benar memiliki kepastian hukum. Kepastian hukum ini akan memberikan pula kepastian bagi pihak lain misalnya pihak bank.Jadi, bentuk perlindungan yang dibutuhkan oleh pihak bank adalah adanya kepastian hukum sertipikat yang diterbitkan oleh BPN.

Namun demikian dalam kenyataannnya meskipun Kantor Pertanahan telah melakukan penelitian data fisik dan data yuridis secara cermat dalam proses penelitian sertipikat, jika kemudian sertipikat tersebut ternyata dibatalkan maka hal ini tidak lepas dari keterbatasan kewenangan BPN di mana BPN hanya bisa meneliti sebatas berkas yang diberikan. Tidak ada kewenangan BPN melakukan penelitian yuridis melebihi berkas yang diberikan, misalnya, BPN tidak berwenang meneliti ada tidaknya pemalsuan dalam dokumen-dokumen yang diberikan. Pada dasarnya Pasal 32 PP NO. 24 tahun 1997 dapat menjadi salah satu perlindungan hukum bagi kreditor. Dalam Pasal 32 PP NO. 24 tahun 1997 ditegaskan bahwa pembatalan sertipikat tidak dapat diajukan terhadap tanah yang telah dimiliki selama 5 tahun berturut-turut. Dengan adanya ketentuan ini maka pada saat seseorang bermohon kredit, pihak bank dapat menghitung apakah sertipikat tersebut telah 5 tahun atau belum. Jika telah melebihi 5 tahun maka pihak bank dapat mengabulkan permohonan pemberian kredit karena tidak akan ada lagi pembatalan terhadap sertipikat tersebut. Namun ternyata ketentuan Pasal 32 PP No. 24 tahun 1997 tidak dapat dilaksanakan.

Perlindungan hukum terhadap kreditor hanya diperoleh dari perjanjian kredit antara bank dengan debitornya sedangkan dari pihak BPN \ tidak bisa menolak untuk membatalkan sertipikat yang telah diputuskan oleh Pengadilan untuk dibatalkan dengan alasan bahwa sertipikat sedang menjadi objek hak tanggungan karena asas publisitas yang dianut hukum pertanahan adalah asas positif bertendensi negatif, sehingga jika ingin memberikan perlindungan yang lebih pasti kepada pihak yang terkait dalam pembatalan sertipikat, langkah yang bisa ditempuh adalah mengubah asas publisitas menjadi asas positif sehingga tidak ada proses pembatalan terhadap sertipikat yang telah diterbitkan. Namun, untuk bisa menerapkan asas positif ini, kinerja BPN harus dioptimalkan terutama kehati-hatian dan kecermatan dalam penerbitan sertipikat.