UUPA SEBAGAI INDUK LANDREFORM

Oleh : Fia S. Aji (Kanwil BPN Gorontalo)

Setelah Indonesia merdeka, pemerintah Indonesia berupaya untuk memperbaharui tata hukum agraria yang berangkat dari cita-cita hasil pembentukan Negara baru, yakni menciptakan kesejahteraan rakyat, dengan menetapkan Undang-Undang Pokok Agraria No.5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Bagian yang cukup penting dari UUPA antara lain ialah yang bersangkutan dengan ketentuan-ketentuan landreform, seperti ketentuan mengenai luas maksimum-minimum hak atas tanah dan pembagian tanah kepada petani tak bertanah. Oleh Noer Fauzi (dalam Farida, 2002:1) menyatakan bahwa semenjak tanggal 24 September 1960, rakyat petani mempunyai kekuatan hukum untuk memperjuangkan haknya atas tanah, melakukan pembagian hasil yang adil dan mengolah tanahnya demi kemakmuran.
Bila ditinjau secara seksama maka akan jelaslah bahwa UUPA (terutama pasal 7, 10 dan 17) merupakan induk dari ketentuan landreform Indonesia, baik mulai dari menimbang hingga pasal 19 dan ketentuan-ketentuan Konversi Hak atas Tanah. Dengan membaca konsiderans maupun Penjelasan dari UUPA dan pasal 1 hingga pasal 19 UUPA, mapun Ketentuan Konversi akan jelas tentang penetapan dari landreform di Indonesia (A.P.Parlindungan, 1987:4).Sebagai tindak lanjut dari ketentuan pasal 17 UUPA tentang batas maksimum-minimum pemilikan tanah dikeluarkan Undang-Undang No.56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, dikenal sebagai UU Landreform. Kemudian terhadap pemberian ganti kerugian kepada bekas pemilik tanah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah No.224 tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.
Perkembangan lebih lanjut dari landreform di Indonesia dalam pelaksanaannya mengalami stagnasi, tersendat-sendat dan tidak tuntas terkesan dianaktirikan dalam kebijakan pembangunan bahkan baru pada tahun 1978 kemudian tahun 1983 dalam GBHN secara tegas dinyatakan landreform sebagai suatu kemauan politik. Perubahan jaman dengan adanya liberalisasi perdagangan menempatkan tanah sebagai komoditi membuat masalah ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah semakin kompleks dimana rakyat terutama petani kecil diposisikan sebagai korban arus kapitalisme global. Fenomena di atas terlihat jelas, dimana rejim orde baru sejal awal langkah pemerintahannya telah meninggalkan roh dan semangat UUPA yang populis dan diganti dengan kebijakan memfasilitasi akumulasi modal.
Diundangkannya UU No.5/1960 (UUPA) mengakhiri dualisme hukum agraria yang ada sebelumnya berlaku di Indonesia, yakni Hukum Barat yang didasarkan pada Kitab undang-Undang Hukum Perdata dan Hukum Tanah Adat yang didasarkan pada prinsip-prinsip hukum penduduk sipil (adat) Indonesia.
Tujuan pokok dari diundangkannya UUPA adalah (i) meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional, yang merupakan alat untuk membawakan kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi Negara dan rakyat, terutama rakyat tani, dalam rangka masyarakat adil dan makmur, (ii) meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan, (iii) meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
Latar belakang dari agenda atau tujuan pokok dari UUPA di atas adalah karena realitas pengaturan hukum agraria yang diwariskan pemerintah jajahan sangat bertentangan dengan kepentingan rakyat dan bangsa, melahirkan sifat dualisme hukum agraria dan tidak memberikan jaminan kepastian hukum bagi rakyat asli Indonesia. Semua itu harus dihapus dan digantikan dengan semangat yang didasarkan pada kepentingan rakyat dan bangsa berdasar UUD 1945. Dari penjelasan UUPA itu menunjukkan bahwa UUPA adalah anti kapitalisme dan sebaliknya memiliki semangat kerakyatan (populis). Cita-cita UUPA adalah melaksanakan perubahan secara mendasar terhadap relasi agraria yang ada agar menjadi lebih adil dan memenuhi kepentingan rakyat petani. Terdapat tiga konsep dasar dalam UUPA (Anonim, 2002:3) yaitu:
hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat;
Eksistensi dan wewenang Negara sebagai organisasi tertinggi bangsa dinyatakan dalam Hak Menguasai Negara atas bumi, air, dan ruang angkasa sebagai penjabaran pasal 33 UUD 1945 yang digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat;
Pelaksanaan program landreform.
Asas-asas dan ketentuan pokok landreform dijumpai dalam UUPA. Landreform dalam arti sempit merupakan serangkaian tindakan dalam rangka Agraria Reform Indonesia (Boedi Harsono, 1999:350). Oleh Effendi Perangin (1986:121) membagi program landreform dalam arti sempit dan landreform dalam arti luas. Program landreform dalam arti luas biasa disebut Agraria atau Reform atau Panca Program yang meliputi:
Pembaharuan hukum agraria yaitu dengan mengadakan perombakan terhadap sendi-sendi hukum agraria lama yang tidak sesuai dengan kondisi dan situasi jaman dan menggantikan dengan perkembangan masyarakat modern.
Mengadakan penghapusan terhadap segala macam hak-hak asing konsesi colonial.
Mengakhiri kekuasaan tuan tanah dan para feodal atas tanah yang telah banyak melakukan pemerasan terhadap rakyat melalui penguasaan tanah.
Mengadakan perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta berbagai hubungan hukum yang berkenaan dengan penguasaan tanah.
Mengadakan perencanaan, persediaan, peruntukan dan penggunaan tanah secara berencana sesuai dengan kemampuan dan perkembangan kemajuan. Sedangkan pengertian program landreform dalam arti sempit hanya mencakup program yang ke empat yang mencakup perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta berbagai hubungan hukum yang berkenaan dengan penguasaan tanah.
UUPA sebagai induk dari program landreform di Indonesia maka beberapa pasal-pasal UUPA yang sangat berkaitan dengan landreform yaitu pasal 7, 10 dan 17. Untuk mencegah hak-hak perseorangan yang melampaui batas diatur secara tegas dalam pasal 7 yang berbunyi “untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”. Ketentuan dalam pasal tersebut berhubungan dengan pasal-pasal lainnya seperti dalam pasal 10 yang menentukan bahwa setiap orang yang mempunyai suatu hak atas tanah pertanian pada asasnya wajib mengerjakan sendiri secara aktif. Oleh Sudargo Gautama (1980:23) dikatakan bahwa ketentuan pasal 10 ini hendak menghalangi terwujudnya tuan-tuan tanah yang tinggal di kota-kota besar, menunggu saja hasil tanah-tanah yang diolah dan digarap oleh orang yang berada di bawah perintah/kuasanya.
Selanjutnya dalam pasal 17 UUPA menunjuk kepada apa yang ditentukan dalam pasal 7 dan 10, maka pasal 17 mengemukakan tentang batas-batas maksimum luasnya tanah. Dengan adanya ketentuan ini dapat dihindarkan tertumpuknya tanah pada golongan-golongan tertentu saja. Dasar hukum yang tercantum di sini sejalan pula dengan tujuan landreform. Arman Makanu (2001:28) dikatakan bahwa pasal 17 UUPA ini juga mencerminkan ciri-ciri khas serta kebijaksanaan dalam pelaksanaan landreform di Indoensia yaitu pemberian/pembayaran ganti rugi oleh pemerintah kepada bekas pemilik tanah kelebihan dan tanah absentee. Oleh Boedi Harsono (1999:353) dikatakan bahwa tujuan landreform yang diselenggarakan di Indonesia adalah untuk mempertinggi penghasilan dan taraf hidup para petani terutama petani kecil dan petani penggarap tanah, sebagai landasan atau prasyarat untuk menyelenggarakan pembangunan ekonomi menuju masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila.
Dalam kerangka pencapaian tujuan keadilan sosial yang menjadi semangat dan roh UUPA pemerintah mengeluarkan berbagai peraturan hukum dibidang pertanahan, antara lain UU No.56 Prp 1960 sebagai pelaksanaan pasal 17 UUPA, UU No.2/1960 tentang Bagi Hasil, Peraturan Pemerintah (PP) No.24/1997 tentang Pendaftaran Tanah, PP No.224/1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Ganti Kerugian yang kesemuanya disiapkan untuk pelaksanaan program landreform.
Keberadaan aturan-aturan tersebut tidak menjamin bahwa program landreform dapat dilaksanakan secara maksimal, pergantian rejim pemerintahan tidak memperlancar program ini bahkan macet dalam pelaksanaannya, sebab prinsip yang digunakan oleh pemerintah yaitu tanah untuk sebesar-besarnya pertumbuhan ekonomi nasional. Aparatur militer juga diposisikan untuk mendukung proses ini dengan dasar asumsi bahwa pembangunan memerlukan stabilitas politik. Di sini konsep tanah berfungsi sosial (pasal 6 UUPA) semakin jauh, fungsi sosial itu dimaknakan dan dijadikan dasar legitimasi pembebasan tanah untuk kepentingan pembangunan industri.
Fenomena yang terjadi sekarang ini menunjukkan masih terjadinya penumpukan tanah oleh pihak tertentu, padahal pasal 7 UUPA mengatur tentang larangan menguasai tanah melampaui batas tertentu, sebab hal ini merugikan kepentingan umum, karena berhubung dengan terbatasnya persediaan tanah pertanian, khususnya didaerah yang berpenduduk padat. Kelangkaan tanah menyebabkan tanah memiliki nilai ekonomi yang sangat tinggi.
Kemudian dalam penjelasan umum UU No.56 Prp Tahun 1960 menetapkan bahwa untuk mempertinggi taraf hidup rakyat pada umumnya tidaklah cukup diadakan penetapan luas maksimum dan minimum saja, tetapi harus diikuti dengan pembagian tanah-tanah yang melebihi maksimum itu. Agar supaya dapat dicapai hasil sebagai yang diharapkan, maka usaha itu perlu disertai tindakan-tindakan lainnya misalnya pembukuan tanah, tanah pertanian baru, industrialisasi, transmigrasi, usaha untuk mempertinggi produktivitas, persediaan yang cukup dan dapat diperoleh pada waktunya dengan mudah dan murah serta tindakan-tindakan lainnya.
Ketimpangan dalam pemilikan dan penguasaan tanah semakin nampak jelas akibat dari tidak meratanya pendistribusian/pembagian tanah, hal ini dapat dilihat dari gejala, tanah-tanah tersebut terakumulasi di tangan orang atau badan-badan tertentu. Sebagaimana yang dikemukakan oleh Hery Haryadi, dosen Fakultas Hukum Unika (Anonim, 2001) bahwa terjadi penyusutan luas lahan produktif. Termasuk penguasaan tanah yang hanya dikuasai oleh segelintir orang. Kekhawatiran terbesar adalah akan melambungnya harga tanah. Untuk memperkecil aksees dari ketimpangan itu, dia menyatakan perlunya kesadaran akan aturan yang berlaku. Penegakan hukum yang menyangkut masalah tanah sangat dipwerlukan agar jangan sampai tanah dikuasai oleh orang atau badan tertentu saja. Bila itu terus berlanjut nanti akan banyak lahan yang sia-sia, sebab disebuah lingkungan perumahan tidak semua lahan tersebut digunakan. Padahal di sisi lain sekelompok masyarakat kecil kesulitan mencari tanah untuk bercocok tanam.
Oleh sebagian kalangan UUPA dipandang tidak mampu untuk mengatasi ketimpangan dalam penguasaan dan pemilikan tanah yang terjadi sekarang. Kebijakan pemerintah yang lebih mengejar pertumbuhan ekonomi telah menempatkan tanah sebagai asset yang memiliki nilai ekonomi tinggi, sehingga tak heran bila banyak pihak yang bermodal besar memborong tanag-tanah sebagai penanaman modal tabungannya. Penimbunan tanah-tanah demikian tentunya akan mengurangi daya produksi dipedesaan, karena berkurangnya kegiatan menggarap tanah atau tanah digunakan untuk kepentingan lain yang lebih menguntungkan.
Werner Roll (1981:70) menyatakan bahwa UUPA/Landreform yang diumumkan pada tahun 1961 -demikian juga dengan tindakan transmigrasi- tidak dapat mengatasi keadaan pincang antara pemilik tanah dan mereka yang tidak memiliki tanah.
Dalam perkembangannya pelaksanaan landreform di Indonesia pun mengalami stagnasi, tersendat-sendat, dan tidak tuntas, dimana hambatan utama pelaksanaan landreform adalah lemahnya kemauan politik dari pemerintah orde baru yang lebih mengejar pertumbuhan ekonomi yang tinggi. Kebijakan ini kurang memberikan keberpihakan pada masyarakat golongan ekonomi lemah, termasuk petani yang memang membutuhkan tanah. Heru menyarankan kebijakan pertanahan dalam rangka landreform perlu ditinjau ulang .

Hal hampir senada dikemukakan oleh Erman Rajagukguk (1985:331) beberapa UU dan peraturan pelaksanaan UUPA sudah tiba waktunya mengalami perubahan, seperti pengurangan luas batas maksimum umpamanya meenjadi 2 ha dan batas minimum ½ ha amat diperlukan dengan alasan jika batas maksimum yang ada sekarang terus dipertahankan maka tidak akan banyak tanah kelebihan yang dapat dibagikan kepada petani gurem yang demikian besar jumlahnya.
Bila mencermati uraian di atas maka UUPA sebagai induk landreform pada dasarnya hanya berisikan hal-hal yang pokok saja, pengaturan secara khusus hanya dapat dijumpai dalam UU dan peraturan pelaksanaannya yang tentu saja dapat berubah atau disempurnakan dan kesemuanya bergantung pada situasi dan kondisi yang berkembang. Maka dengan perkembangan masyarakat sekarang ini serta meningkatnya kebutuhan akan tanah, program landreform harus dituntaskan pelaksanaannya yang tentu harus didukung oleh kemauan politik pemerintah, maka kebijakan pertanahan perlu untuk diperbaharui sesuai konsep pembaruan agrarian dan paradigma baru yang mendukung ekonomi kerakyatan, demokratis, dan partisipatif.

Thursday, September 20, 2007 Share: